用法治思维和法治方式

巩固发展反腐败斗争压倒性胜利

田  坤

习近平总书记在郑重宣布“夺取反腐败斗争压倒性胜利”这一重大成果后，多次提出“取得全面从严治党更大战略性成果，巩固发展反腐败斗争压倒性胜利”的要求。一路走来，全面从严治党不断向纵深推进，取得显著成效殊为不易，这得益于我们始终坚持并不断加强党对反腐败工作的集中统一领导，得益于在反腐败斗争进程中始终坚持用法治思维进行顶层设计、谋划体制改革、完善制度体系，用法治方式应对挑战、化解矛盾、解决问题。

充分肯定成绩的同时，必须保持冷静清醒。从中央纪委四次全会公布的2019年全国纪检监察机关立案审查调查数据及最近各级党委（党组）巡视巡察反馈意见来看，反腐败斗争形势依然严峻复杂，夺取全面从严治党更大战略性成果的任务依然艰巨。反腐败斗争越是到最吃劲的时候，越要坚持法治原则，确保在法治轨道上统筹推进各项工作。必须进一步推进全面从严治党与全面依法治国紧密结合、深度融合，运用法治思维和法治方式清除腐败存量、遏制腐败增量，巩固和发展来之不易的反腐败斗争压倒性胜利成果。

加强党内法规制度体系和国家反腐败法律体系建设

有纪可执、有法可依，是全面从严治党、全面依法治国的基本前提。古今中外的反腐败斗争实践一再证明，建立完备的公职人员行为规范体系是惩治腐败的治本之策，也是节约腐败治理资源、提高廉政建设质量、筑牢拒腐防变堤坝、防范权力异化的必然要求。反腐败斗争步步为营、久久为功，要求及时把改革成果、实践成果转化为制度成果、法律成果，不断健全党内法规制度体系和国家反腐败法律体系。

中国特色社会主义进入新时代以来，与生动的全面从严治党实践相呼应，党内法规制度建设的力度也明显加大。党中央与时俱进地对《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党巡视工作条例》等党内法规进行了修订，制定了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党问责条例》等一大批党内法规，党内法规制度体系更加科学完备，管党治党的制度基础得到进一步巩固。深化国家监察体制改革是事关全局的重大政治体制改革，《监察法》应运而生，《宪法》《刑事诉讼法》等法律相应进行了修订，反腐败国家立法初具规模。

受探索反复性、立法滞后性等因素影响，党内法规制度体系和国家法律体系不可能一蹴而就、一劳永逸地满足反腐败斗争实践的需要。以《监察法》为例，从2016年11月中共中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，到2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过《监察法》，前后不到两年的时间。因此，《监察法》规定了一些“开放性条款”，为进一步完善与国家监察体制改革相配套的规章制度留足了“接口”。《监察法》中提出的监察官制度、留置制度、国家赔偿制度等均规定得较为笼统，需要后续立法予以完善。

新形势下，需坚持在立法方面积累的好经验，进一步加强以党的纪律规范为代表的党内法规制度建设和以《监察法》配套法规为代表的反腐败国家立法，为反腐败斗争提供及时、充分、有力的党纪国法保障。党内法规制度体系与国家反腐败法律既要分工负责、各有侧重，又要相互借鉴、各取所长。进一步完善党内法规制度体系，及时调整、补充、完善党员行为规范。加快监察官制度、信访制度等方面的立法进度，及时做好党纪国法的清理工作，解决现有党内法规和国家法律滞后于反腐败实践发展、相互交叉重复甚至冲突等问题。在《联合国反腐败公约》指引下，根据我国反腐败斗争形势需要，通过修订《刑法》优化腐败犯罪罪名体系、优化相关犯罪构成要件和刑罚配置。充分发挥国家监委制定监察法规职能，落实宽严相济刑事政策和认罪认罚从宽制度，进一步完善有助于实现党内法规和国家法律有效衔接的程序性规定。

在法治框架内稳中求进地推进反腐败斗争

“徒善不足以为政，徒法不足以自行。”建立健全党内法规制度体系和国家反腐败法律体系只是法治反腐的第一步，关键还要看党纪国法的实际运行效果，即“良法”能否通过高质量的执法转化为“良治”。十九届中央纪委四次全会强调党风廉政建设和反腐败斗争要坚持“稳中求进的工作总基调”。法治反腐所蕴含的实体正义与程序正义相统一、政治效果与纪法效果相统一的价值追求，对于实现稳高压态势、稳惩治力度、稳干部群众对持续正风反腐的预期等具有重大意义。

习近平总书记多次指出，要善于用法治思维和法治方式反对腐败，加强反腐败国家立法，加强反腐倡廉党内法规制度建设，让法律制度刚性运行。进入新时代以来，我国反腐力度空前，“打虎”“拍蝇”“猎狐”全面升级，却并未因为任务加重、节奏加快而脱离法治轨道。我们坚持党纪国法面前人人平等，行贿受贿一起查，既查“小贪”，又查“大官”，不搞法外施恩，没有免罪的“丹书铁券”，也没有“铁帽子王”。我们坚持宽严相济的反腐败政策，当宽则宽、当严则严、不枉不纵，在党纪国法框架内实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。我们注重执纪和执法的衔接，充分运用监督执纪“四种形态”，既注重查处职务违法犯罪，又特别关注“好同志”到“阶下囚”之间的过渡地带。

新形势下，应进一步强化法治思维和底线意识，在法治框架内稳中求进地推进反腐败斗争。进一步优化国家治理资源配置、深化纪检监察体制改革，从组织机构、运行机制、权力监督等层面为运用法治思维和法治方法推进反腐败斗争提供支持，防范因人力、物力、财力、技术等保障不足导致的执纪执法权力失范。既要慎用又要善用留置、技术调查等措施，着力解决执纪执法不规范、不严格、不透明、不文明，以及不作为、乱作为等问题，充分保障被调查人员的合法权益。主动对接以审判为中心的刑事诉讼制度改革，进一步细化谈话函询、初步核实、立案调查等监督执法程序和各项调查措施的使用条件、报批程序和文书手续。发挥纪委监委合署办公优势，实现依纪监督和依法监督、适用纪律和适用法律、执纪审理和执法审理的融合。严格依照《刑法》及相关司法解释的规定，准确把握入罪标准，防止畸轻畸重，围绕犯罪构成要件和量刑情节来收集、固定、审查、运用证据，用以准确证明罪与非罪、此罪与彼罪、重罪与轻罪等方面的情况。深化运用监督执纪“四种形态”，进一步落实惩前毖后、治病救人的方针，把监督挺在前面，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。

完善防范反腐败权力脱轨的监督制约机制

不受监督的权力都有拓展边界、寻租变质的倾向，反腐败权力也不例外。法治思维的核心要义之一就是对公权力进行限制，把权力关进制度的笼子。随着监察体制改革的落地，纪检监察机关的监督范围进一步扩大、权限进一步丰富，回答好“谁来监督监督者”的问题、解决好“灯下黑”的难题，是运用法治思维和法治方式巩固发展反腐败斗争压倒性胜利的重要保障。

习近平总书记强调，不想接受监督的人，不能自觉接受监督的人，觉得接受党和人民监督很不舒服的人，就不具备当领导干部的起码素质。监督别人的人更要严格要求自己，自觉接受各方面监督。为此，党中央出台了一系列举措强化对纪检监察机关和纪检监察干部的监督管理，确保严格依规依纪依法履行职责、行使职权。各级纪委监委加强内控机制建设，通过建立纪检监察干部监督部门强化对纪检监察干部的日常监督和对违纪违法问题线索的处置，通过分设监督检查部门和审查调查部门强化内设机构之间的监督制约。党中央先后制定和批准《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等规定，为纪检监察机关定制度、立规矩，从职责权限、程序要求、审批权限、文书手续等方面划定纪检监察权力上下左右边界。各级纪检监察机关坚持刀刃向内，经常打扫庭院、清理门户，查处了一批违纪违法纪检监察干部。

从最近一段时间公布的相关案例来看，纪检监察干部仍然面临“被围猎”的风险，对纪检监察干部的外部监督和纪检监察机关廉政风险的内部控制仍任重而道远。比如，有的纪检监察机关信息公开工作进展缓慢，信息发布不及时，网站长期不更新，外部监督无从下手。有的特约监察员空有虚名，查阅文件资料权、参加列席会议权、参加业务培训权得不到有效保障，提不出有针对性的批评建议。对纪检监察干部利用职权违规取证的种种行为如何定性仍然存在较大争议，影响了对相关人员的处理。

新形势下，应加强内控机制建设，拓宽外部监督渠道，确保纪检监察权得到有效监督。纪检监察机关应当坚持民主集中制，对于执纪执法过程中的重要问题必须经过集体研究，信访举报、案件监督管理、监督检查、审查调查等部门受理、管理和处置问题线索，既要相互配合，更要相互制约。发挥好案件监督管理和审理部门对执纪执法质量的把关作用，全面检审审查调查部门在搜集证据、适用调查权限、采取留置措施、适用党纪国法等方面是否符合法定程序，是否存在违纪违法问题。充分发挥纪委监委干部监督部门和机关纪委的作用，看好自己的门，管好自己的人，及时发现并严肃处置纪检监察干部违纪违法问题线索。

充分利用纪检监察机关宣传媒介向社会及时公开纪律审查、监察调查、组织处理、移送起诉等纪检监察工作重要信息。“走出去、请进来”，通过开展主题宣教、邀请特约监察员走进纪检监察机关等方式揭开罩在纪检监察机关头上的“神秘面纱”。进一步落实监察机关与司法机关、执法部门互相配合、互相制约要求，特别是在互涉案件的管辖及与检察机关在案件移送衔接、提前介入、退回补充调查等方面的相互协作和互相监督。反对案件查办中的形式主义和官僚主义，坚决纠正盲目追求“零退查”“零不诉”“零无罪”等违背执法规律、不切实际的目标。切实贯彻《宪法》《监察法》有关规定，自觉接受人大对专项工作报告的审议和对执法情况的检查，主动接受询问和质询，使人民代表大会对监委的监督具体化、程序化、制度化。发挥各级监委特约监察员监督作用，对各级监委及纪检监察干部开展工作、履职尽责等情况提出意见、建议和批评。（作者：中国社会科学院习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心副研究员）